Nästa år införs nya byggregler i Sverige. De har fått namnet Möjligheternas byggregler eftersom de är tänkta att öppna för kreativa lösningar och minska kostnaderna i byggbranschen. Förslaget om nya brandskyddsregler har fått omfattande kritik, bland annat för otydlighet och knapp tidsram.
Ett förslag till nya byggregler är framtagen av Boverket på uppdrag av regeringen. Förslaget innebär stora förändringar jämfört med i dagens regelverk. Antalet regler minskar till mindre än hälften och de flesta allmänna råd och hänvisningar till standarder tas bort. Principen är att krav ställs på att en viss funktion ska uppnås.
Det här är en artikel ur senaste numret av Brandsäkert. Bli prenumerant så missar du inget!
Funktionsbaserade byggregler infördes redan 1994 när första versionen av BBR kom.
– Det innebar en generalisering från tidigare regler men sedan kom ett paradigmskifte 2011. Då infördes en mängd allmänna råd som skulle hjälpa byggbranschens aktörer att uppfylla funktionskraven. Nu slår pendeln tillbaks och reglerna tunnas ut igen, säger Ville Bexander, sakkunnig inom byggnadstekniskt brandskydd på Brandskyddsföreningen.
Plan- och bygglagen förändras inte utan samma krav som tidigare gäller på både lag- och förordningsnivå. På nivån under, föreskriftsnivån, höjs dock brandskyddskraven i vissa föreskrifter medan de sänks i vissa andra. BBR är i dag en samlad författning men med det nya förslaget kommer respektive teknikområde regleras i en separat författning. Brandskyddsförfattningen (Boverkets förslag till föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i händelse av brand i byggnader) är den mest omfattande.
Idén med att förenkla byggreglerna är att det ska främja innovationer i branschen och i förlängningen ge lägre byggkostnader. Enligt Ville Bexander finns det dock redan ett system för balansgången mellan tydlighet och innovation på brandsidan. Möjligheten till analytisk dimensionering innebär att de allmänna råden inte behöver följas om man kan verifiera att funktionskraven uppfylls på annat sätt.
– De allmänna råden ger vägledning och den analytiska dimensioneringen öppnar upp för nya lösningar. Vårt förslag var att införa den metoden även på de andra teknikområdena, säger Ville Bexander.
Den idén fick man inte gehör för men däremot för att modellen med analytisk dimensionering ska finnas kvar för brand. Funktionskraven kan uppfyllas antingen genom att följa preciserade krav i föreskriften eller genom analytisk dimensionering. Det är något som Brandskyddsföreningen ställer sig positiva till liksom att vissa allmänna råd och hänvisningar till viktiga standarder lämnats kvar. På andra teknikområden har de tagits bort helt.
Ramstrukturen i det nya förslaget lyfts av vissa remissinstanser fram som en positiv förändring eftersom det förut fanns en osäkerhet om vad de allmänna råden hade för status. Det innebär dock inte att regelverket som helhet upplevs som tydligt. Att många allmänna råd försvinner gör tvärtom enligt en mängd remissinstanser att reglerna blir otydliga. Det blir helt enkelt oklart vilken lägstanivå för brandskyddet som gäller. Andra saker som väcker kritik är att viktiga begrepp inte är definierade och att det inte alltid framgår vilket funktionskrav som de preciserade kraven hör till.
Vägledning om reglerna finns i dag i allmänna råd i BBR. När vägledningen i stället måste sökas i författningskommentarer eller på andra håll uppstår en osäkerhet.
– Man kommer att behöva läsa på fler ställen för att få fram samma information som vi i dag hittar på ett och samma ställe. Olika texters juridiska status är oklar och det kan leda till att brandskyddet kommer att fluktuera kring miniminivån. Dessutom blir miniminivån otydligare, säger Caroline Bernelius Cronsioe, brandskyddsingenjör och styrelseledamot i Föreningen för Brandteknisk Ingenjörsvetenskap (BIV).
I och med förändringen förväntas andra aktörer i samhällsbyggnadssektorn ta fram sådant tillämpningsstöd som nu tillhandahålls av Boverket. Ett exempel på detta är att det allmänna rådet om verifiering av analytisk dimensionering tas bort. I stället håller SIS på att ta fram en teknisk specifikation med bland annat acceptanskriterier för analytisk dimensionering.
Tanken med detta är att myndigheten inte ska reglera sådant som branschen kan reglera själva. Den inställningen delas dock inte av alla. Upphandlingsmyndigheten menar till exempel att branschorganisationer och företag, även om de besitter omfattande och specialiserad kunskap, inte har rollen att tillvarata allmänna samhällsintressen. Det är myndigheternas roll att se till olika intressen och väga dem mot varandra, vilket enligt denna ståndpunkt gör dem mest lämpade att definiera till exempel lägstanivåer för brandskydd.
Enligt Ville Bexander på Brandskyddsföreningen är branschnormer och standarder inte tvingande och det är därför inte säkert att de kommer att följas av alla. Det scenariot är enligt honom varken bra för brandsäkerheten eller konkurrensen.
– Vi ser redan nu att vissa aktörer försöker hitta genvägar. Blir regelverket otydlig är risken uppenbar att oseriösa företag försöker få ned kostnaderna genom sämre brandskydd. Vi har framfört den här kritiken och Boverket har förstått den, säger Ville Bexander.
Boverket skriver själva i remissen att förslaget kan uppfattas som otydligt och svårförutsägbart. Samtidigt menar man att det är en förutsättning för att kraven hamnar på en rimlig och relevant nivå i det enskilda fallet. Enligt Michael Strömgren, biträdande verksamhetsledare för Samhällsbyggandets Regelforum, gör dagens regelsystem att många brandingenjörer jobbar schablonmässigt. Med den nya regelmodellen tror han att skyddet på ett bättre sätt kan anpassas till de faktiska förutsättningarna. Det kan göra det lättare att till exempel använda det befintliga beståndet mer flexibelt.
– Det behövs mer utrymme för att tänka riskbaserat och använda ingenjörens kompetens. Sen måste man säkerställa att ingenjörerna verkligen har rätt kompetens och att kostnadspressen inte är för stor, säger Michael Strömgren.
Samhällsbyggnadssektorn står inför stora utmaningar, bland annat digitalisering och övergång från ett linjärt tänk till ett cirkulärt. Enligt Michael Strömgren är det svårt att möta dessa utmaningar med det han kallar ett fyrkantigt regelverk.
– Klimatfrågan överskuggar de andra frågorna, vi måste verkligen tänka på många fler sätt för att kunna nå hållbarhetsmålen. De nya reglerna möjliggör ett mer hållbart byggande, men de måste kombineras med andra styrmedel för att vi ska nå dit, säger Michael Strömgren.
Andra menar att hållbarhetsperspektivet helt saknas i förslaget och att det snarare krävs tydligare regler för att åstadkomma ett klimatsmart byggande. Enligt Svensk Försäkring innebär de nya reglerna att egendomsskyddet försämras. Skyddet av byggnaderna i sig (inte bara av människors liv och hälsa) är enligt dem väsentligt ur ett klimatperspektiv eftersom hållbara byggnader måste vara robusta.
Upphandlingsmyndigheten befarar att de nya reglerna innebär konkurrensnackdelar för trähus. Brandskyddskraven för bärande stommar av trä skärps vilket man i sig tycker är bra. Samtidigt sänks vissa brandskyddskrav för höga byggnader vilket sammantaget ger konkurrensfördelar för betonghus. Det innebär enligt myndigheten att reglerna riskerar att öka byggsektorns klimatavtryck.
Storstockholms brandförsvar (SSBF) å sin sida menar att en konsekvens av förslaget är att brandsäkerheten blir mer beroende av räddningstjänstens förmåga istället för att brandsäkerheten byggs in i husen. Exempelvis utökas möjligheterna att nyttja räddningstjänstens stegutrustning som alternativ utrymningsväg.
I höga byggnader får flera tekniska lösningar minskade krav och redundansen läggs i stället på räddningstjänsten.
– Ett ökat beroende av räddningstjänsten, men också en större komplexitet för kommunala byggnadsnämnder och byggnadsinspektörer, innebär att kostnader förskjuts från byggbranschen till kommunerna, säger Robin Haglund, enhetschef Samhällsbyggnad och särskilda uppdrag på Storstockholms brandförsvar.
Flera remissinstanser menar att tidsramen har varit för knapp för att genomföra den omfattande revidering av regelverket som nu görs. De nya reglerna ska införas redan första januari 2025. Eftersom mycket ansvar lagts på byggbranschen behöver många parter samarbeta för att ta fram branschnormer, standarder och andra tillämpningsstöd. Michael Strömgren på Samhällsbyggarnas regelforum bedömer tiden som den största utmaningen för att lyckas med detta.
Brandskyddsföreningen har framfört omfattande kritik mot förslaget men i slutändan tillstyrkt det. Mycket av den kritik som framförts har Boverket inte rådighet över eftersom förändringarna utförs på uppdrag av regeringen. Brandskyddsföreningen bedömer därför reglerna som helhet som acceptabla. Delar av förslaget ser man som förbättringar jämfört med dagens regelverk. Det gäller till exempel utökade hänvisningar till Brandskyddsföreningens regelverk, utökade brandskyddskrav för trygghetsboenden för äldre och att fönsterutrymning inte längre tillåts i skolor.
En ny remiss om brandskyddsreglerna kommer att gå ut under våren.
– De tillämpningsproblem som bland annat BIV pekar på måste lösas innan de nya reglerna träder i kraft. Det får inte finnas sådana osäkerheter att det inte går att göra rättssäkra projekteringar, säger Ville Bexander.
Text: Lena Frändberg
Nya byggregler för brandskydd – åsikter av olika aktörer
Fördelar
- Tydligare ramstruktur
- Större flexibilitet – möjligheterna ökar att anpassa lösningar efter de faktiska omständigheterna
- Fler hänvisningar till Brandskyddsföreningens regelverk
- Stärkta krav på vissa områden, till exempel
- Utökade brandskyddskrav för trygghetsboenden
- Fönsterutrymning i skolor inte längre tillåtet
- Krav på brandcellsindelning av vissa energilager
Nackdelar
- Otydlig lägstanivå för brandskyddet när en mängd allmänna råd och hänvisningar till standarder tas bort
- Otydlighet på grund av att viktiga begrepp inte är definierade
- Vägledning inte längre samlad på ett ställe utan måste sökas på olika håll
- Branschen förväntas ta fram vägledningar som påverkar lägstanivå för brandskydd, trots att de inte företräder allmänna samhällsintressen.
- Branschnormer och standarder är inte tvingande och kommer kanske inte att följas av alla. Det kan leda till att oseriösa aktörer försöker minska sina kostnader genom sämre brandskydd.
- Hållbarhetsperspektivet saknas i förslaget.
- Förslaget kan leda till konkurrensnackdelar för trähus.
- Brandsäkerheten blir mer beroende av räddningstjänstens förmåga.
- Svårare för kommunala byggnadsnämnder och byggnadsinspektörer att avgöra när byggnaderna uppfyller brandskyddskraven.
- Förskjutning av kostnader från branschen till kommunerna.
- För kort tidsram för att göra så stora förändringar i lagstiftningen.
Storstockholms brandförsvar
’Räddningstjänsterna vill belysa att ekonomiska besparingar inte enbart kan göras vid byggnadens uppförande. Ett mer robust byggnadssätt med t.ex. bra säkerhetsnivå och effektivt underhåll, kan generera besparingar både ekonomiskt och i resurser över en längre tidshorisont. Med det sagt bör det inte enbart strävas efter att pressa kostnader i uppförandet av en byggnad. I många projekt premieras lösningar för brandskydd som är billiga vid uppförandet, men sedan är svåra och/eller dyra att underhålla, framför lösningar som är mer robusta och enklare att underhålla över tid.
Sveriges Kommuner och Regioner
SKR ser positivt på att Boverket gör en ordentlig översyn av byggregelverket med ambitionen att skapa ett förenklat och konsekvent regelverk. Dessvärre riskerar den nu presenterade modellen med vagt formulerade krav och en avsaknad av verifieringsmetoder att leda till att kontrollprocessen och dialogen mellan byggherre och byggnadsnämnd blir oförutsägbar och tidskrävande. SKR gör därför bedömningen att Boverkets förslag till föreskrifter behöver ytterligare bearbetning vad gäller såväl avsedda kravnivåer som hur själva verifieringsarbetet ska ske.
Svensk Försäkring
Svensk Försäkring avstyrker genomförande av förslaget i sin nuvarande form mot bakgrund av att de bakomliggande ambitionerna till effektivare och billigare bostäder kommer att förfelas. Vi bedömer att förslaget i stället får rakt motsatt effekt samt att det påverkar samhällets ambitioner om en ökad hållbarhet negativt.
BIV
Hållbarhetsperspektivet saknas i remissen generellt. Det bör finnas krav på att upprätthålla brandskyddet (och byggnaden som helhet) under längre tid än ekonomisk rimlig livstid.
